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0147.从十三个失败案例分析各领域PPP项目失败的主要风险.docx

从这 13 个案例失败原因的汇总分析，我们认为中国 PPP 项目的失败主要是 由以下风险造成的：

是指政府或其他投资人新建或改建其他项目， 导致对该项目形成实质性的商

项目唯一性风险出现后往往会带来市场需求变化风险、市场收益风险、信用

风险等一系列的后续风险，对项目的影响是非常大的。

如杭州湾跨海大桥项目开工未满两年，在相隔仅 50 公里左右的绍兴市上虞 沽渚的绍兴杭州湾大桥已在加紧准备当中武汉市海绵城市建设设计要点解析（2020年9月）.pdf， 其中一个原因可能是因为当地政府对

桥的高资金回报率不满，致使项目面临唯一性风险和收益不足风险。

鑫远闽江四桥也有类似的遭遇， 福州市政府曾承诺， 保证在 9 年之内从南面 进出福州市的车辆全部通过收费站， 如果因特殊情况不能保证收费， 政府出资偿 还外商的投资， 同时保证每年 18%的补偿。但是 2014 年 5 月 16 日，福州市二环 路三期正式通车， 大批车辆绕过闽江四桥收费站， 公司收入急剧下降， 投资收回 无望， 而政府又不予兑现回购经营权的承诺， 只得走上仲裁庭。该项目中， 投资

者遭遇了项目唯一性风险及其后续的市场收益不足风险和政府信用风险。

福建泉州刺桐大桥项目和京通高速公路的情况也与此类似， 都出现了项目唯

一性风险，并导致了市场收益不足。

主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、 市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的

正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。

了同样的问题，均被政府回购。

主要指由于项目的审批程序过于复杂， 花费时间过长和成本过高， 且批准之

后，对项目的性质和规模进行必要商业调整非常困难，给项目正常运作带来威胁。

比如某些行业里一直存在成本价格倒挂现象， 当市场化之后引入外资或民营 资本后， 都需要通过提价来实现预期收益。而根据我国《价格法》和《政府价格 决策听证办法》规定， 公用事业价格等政府指导价、政府定价， 应当建立听证会 制度， 征求消费者、经营者和有关方面的意见， 论证其必要性、可行性， 这一复 杂的过程很容易造成审批延误的问题。以城市水业为例， 水价低于成本的状况表 明水价上涨势在必行， 但是各地的水价改革均遭到不同程度的公众阻力和审批延

例如， 2013 年的南京水价上涨方案在听证会上未获通过 ;上海人大代表也提

出反对水价上涨的提案， 造成上海水价改革措施迟迟无法落实实施。因此出现了

外国水务公司从中国市场撤出的现象。比较引人注目的是， 泰晤士水务出售了其

大场水厂的股份， Anglian 从北京第十水厂项目中撤出口。

是指由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏 PPP 的运作经验和能力、

前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误和过程冗长。

例如青岛威立雅污水处理项目由于当地政府对 PPP 的理解和认识有限， 政府 对项目态度的频繁转变导致项目合同谈判时间很长。而且污水处理价格是在政府 对市场价格和相关结构不了解的情况下签订， 价格较高， 后来政府了解以后又重 新要求谈判降低价格。此项目中项目公司利用政府知识缺陷和错误决策签订不平 等协议， 从而引起后续谈判拖延， 面临政府决策冗长的困境口。相类似的在大场

水厂、北京第十水厂和廉江中法供水厂项目中也存在同样问题。

主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损， 从而引起政治甚至

公众反对项目建设所造成的风险。

例如大场水厂和北京第十水厂的水价问题口， 由于关系到公众利益， 而遭到

来自公众的阻力， 政府为了维护社会安定和公众利益也反对涨价。

是指政府不履行或拒绝行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接

例如在长春汇津污水处理厂项目中，汇津公司与长春市排水公司于 2010 年 3 月签署《合作企业合同》， 设立长春汇津污水处理有限公司， 同年长春市政府 制定《长春汇津污水处理专营管理办法》。 2010 年底， 项目投产后合作运行正 常。然而，从 2012 年年中开始，排水公司开始拖欠合作公司污水处理费，长春 市政府于 2013 年 2 月 28 日废止了《管理办法》， 2013 年 3 月起，排水公司开 始停止向合作企业支付任何污水处理费。经过近两年的法律纠纷， 2015 年 8 月

最终以长春市政府回购而结束。

再比如在廉江中法供水厂项目中， 双方签订的《合作经营廉江中法供水有限 公司合同》，履行合同期为 30 年。合同有几个关键的不合理问题：问题一，水 量问题。合同约定廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不得少于 6 万立方米， 且不断递增。而当年廉江市的消耗量约为 2 万立方米， 巨大的量差使 得合同履行失去了现实的可能性； 问题二， 水价问题。合同规定起始水价为 1.25 元人民币， 水价随物价指数、银行汇率的提高而递增。而廉江市每立方米水均价 为 1.20 元，此价格自 1999 年 5 月 1 日起执行至今未变。脱离实际的合同使得廉 江市政府和自来水公司不可能履行合同义务该水厂被迫闲置， 谈判结果至今未有 定论。除此之外， 遇到政府信用风险的还有江苏某污水处理厂、长春汇津污水处

理和湖南某电厂等项目。

是指合同一方无法控制， 在签订合同前无法合理防范， 情况发生时， 又无法

例如湖南某电厂于上世纪 90 年代中期由原国家计委批准立项， 西方某跨国 能源投资公司为中标人， 项目所在地省政府与该公司签订了特许权协议， 项目前 期进展良好。但此时某些西方大国 (包括中标公司所在国)轰炸我驻南斯拉夫大 使馆， 对中国主权形成了严重的实质上的侵犯。国际政治形势的突变， 使得投标

人在国际上或中国的融资都变得不可能。项目公司因此最终没能在延长的融资期

限内完成融资任务， 省政府按照特许权协议规定收回了项目并没收了中标人的投

标保函，之后也没有再重新招标，从而导致了外商在本项目的彻底失败。

在江苏某污水处理厂项目关于投资回报率的重新谈判中， 也因遇到非典中断

了项目公司和政府的谈判。

是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风

险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。

PPP 项目的一个特点就是在招标阶段选定中标者之后， 政府与中标者先草签 特许权协议， 中标者要凭草签的特许权协议在规定的融资期限内完成融资， 特许 权协议才可正式生效。如果在给定的融资期内发展商未能完成融资， 将会被取消 资格并没收投标保证金。在湖南某电厂的项目中， 发展商就因没能完成融资而被

明确定义，项目公司就承担了市场收益不足的风险。

另外京通高速公路建成之初， 由于相邻的辅路不收费， 致使较长一段时间京 通高速车流量不足， 也出现了项目收益不足的风险。在杭州湾跨海大桥和福建泉

州刺桐大桥的项目中也有类似问题。

指项目相关的基础设施不到位引发的风险。

在这方面， 汤逊湖污水处理厂项目是一个典型案例。2011 年凯迪公司以 BOT 方式承建汤逊湖污水处理厂项目，建设期两年，经营期 20 年，经营期满后无偿 移交给武汉高科(代表市国资委持有国有资产的产权)。但一期工程建成后， 配套 管网建设、排污费收取等问题迟迟未能解决， 导致工厂一直闲置， 最终该厂整体

是指排除唯一性风险以外， 由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规 调整等其他因素使市场需求变化， 导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生

例如山东中华发电项目，项目公司于 1997年成立，计划于 2014年最终建成。 建成后运营较为成功， 然而山东电力市场的变化， 国内电力体制改革对运营购电

第一是电价问题， 1998 年根据原国家计委曾签署的谅解备忘录220kv电站电缆小间地基处理（钻孔夯扩挤密桩）施工组织设计， 中华发电 在已建成的石横一期、二期电厂获准了 0.41 元/度这一较高的上网电价；而在 2012 年 10 月，菏泽电厂新机组投入运营时，山东省物价局批复的价格是 0.32

元/度。这一电价不能满足项目的正常运营；

第二是合同中规定的“最低购电量”也受到威胁， 2013 年开始，山东省计 委将以往中华发电与山东电力集团间的最低购电量 5500 小时减为 5100 小时。由 于合同约束，山东电力集团仍须以“计划内电价”购买 5500 小时的电量，价差 由山东电力集团自己掏钱填补， 这无疑打击了山东电力集团公司购电的积极性悼。

在杭州湾跨海大桥、闽江四桥，刺桐大桥和京通高速等项目中也存在这一风险。

是指由于 PPP 产品或服务收费价格过高、过低或者收费调整不弹性、不自由

鲁班奖细部做法集锦-室外工程.pdf导致项目公司的运营收入不如预期而产生的风险。

例如， 由于电力体制改革和市场需求变化， 山东中华发电项目的电价收费从