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市级国土空间总体规划编制指南(试行)（自然资源部2020年5月9日）

市级国土空间总体规划编制指南

（试行2020年5月9日稿）

自然资源部 二〇二〇年五月

3. 5. 1 区县指引， 12 3. 5. 2 专项指引 13 3.5.3 近期行动计划. 13 3. 5. 4 政策机制. 3. 5. 5 国土空间规划“一张图”建设. 14 公众参与和社会协同 .14 附录A 名词解释和说明 15 附录B 规划分区 17 附录C 规划图纸目录 .20 附录D 规划文本附表. 22 附录E 规划指标体系 25 附录F 强制性内容 29 总体要求 1.1 适用范围. 1.2 规划定位。 1.3 工作原则. 1.4 规划范围、期限和层次.. 1.5 成果形式. 基础准备 2.1 底数和底图。 2.2 双评估和双评价。 2.3 专题研究. 编制内容. 3.1 目标和战略 3.2 总体格局. 3. 2. 1 区域协同. 3. 2. 2 空间格局... 3.2.3 底线管控. .6 3. 2. 4 规划分区. 3.3 结构优化 3. 3. 1 用地用海结构. 3.3. 2 整治修复. 3. 3. 3 城市更新.. 3.4 要素支撑

3. 4. 1 3. 4. 2 蓝绿网络和开散空间 3. 4. 3 农产品供给... 3. 4. 4 历史文化保护... 3. 4. 5 空间形态与风貌塑造.. 3. 4. 6 就业与住房保障. 10 3. 4. 7 公共服务.. .10 3. 4. 8 综合交通.. 11 3. 4. 9 市政基础设施... 3. 4. 10 公共安全与防灾.. .12 3. 4. 11 海域海岛海岸线DB37／T 3221-2018 数据中心防雷技术规范， 12 3.5 实施保障。 3. 5. 1 区县指引... 3. 5. 2 专项指引... ..13 3. 5. 3 近期行动计划. 3. 5. 4 政策机制.. .13 3. 5. 5 国土空间规划“一张图”建设. 公众参与和社会协同. 附录A 名词解释和说明. .16 附录B 规划分区 18 附录C 规划图纸目录. .21 附录D 规划文本附表。 附录E 规划指标体系. .26 附录F 强制性内容。 30

公从参 附录A 名词解释和说明。 16 附录B 规划分区 18 附录C 规划图纸目录。 21 附录D 规划文本附表。 23 附录E 规划指标体系. .26 附录F 强制性内容 30

规划成果包括规划文本、附表、图件、说明、专题研究 报告、基于国土空间基础信息平台的国土空间规划“一张图” 相关成果等。

2. 1 底数和底图 各地应在第三次国土调查的基础上，按照《国土空间规 划用地用海分类》（试行）等部相关规定，将“三调”工作 分类转换为规划分类，形成工作底数。统一采用2000国家大 地坐标系和1985国家高程基准作为空间定位基础，形成坐标 一致、边界吻合、上下贯通的工作底图。涉海地区要增加所 辖海域海岛底数底图。 各地应根据需要开展补充调查，结合基础测绘和地理国 情监测成果，收集涉及自然资源、生态环境、经济产业、人 口社会、历史文化、基础设施、城乡发展、灾害风险等相关 资料，以及相关规划成果、审批数据，加强基础数据分析。 2. 2双评估和双评价 (1）双评价 开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，分 析区域资源票赋与环境条件，研判国土空间开发保护的问题 识别生态保护极重要区，明确农业生产、城镇建设的最大合

2. 2 双评估和双评价

(1）双评价 开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，分 析区域资源票赋与环境条件，研判国土空间开发保护的问题 识别生态保护极重要区，明确农业生产、城镇建设的最大合 理规模和适宜空间，为规划编制提供基础性依据。 (2）双评估

结合双评价结果，开展现行城市总体规划、土地利用总 体规划等空间类规划及相关政策的实施情况评估；基于城币 发展趋势、人口与社会需求变化、科技进步、气候变化等因 素，开展国土空间升发保护风险评估。 2. 3 专题研究 可包括但不限于：（1）开展资源环境承载能力和国土 空间开发适宜性评价；（2）研究人口规模、结构、分布以 及人口流动等对空间供需的影响；（3）研究气候变化、水 资源、自然灾害等资源环境变化对空间布局的影响；（4） 研究区域城镇化、乡村振兴、产业发展等对区域空间发展的 影响；（5）研究公共服务、基础设施、公共安全等支撑保 障系统的问题；（6）研究自然山水和人居环境的空间特色、 历史文化保护传承等空间形态和品质改善的问题；（7）综 合分析影响国土空间开发保护的关键因素，开展总体城市设 计，提出空间发展策略，对设计方案和相关政策进行多情景 分析。 传统工业城市、资源枯竭型城市、人口收缩型城市等应 研究调整、重构策略。

3.1 目标和战略 引导国土空间发展更加绿色安全、开放协调、健康宜居 富有活力并各具特色。

（1）围绕“两个一百年”奋斗目标和上位规划部署， 结合本地发展阶段和特点，确定国土空间发展目标和城币性 质，并针对存在问题和风险挑战，提出国土空间开发保护的 战略。 （2）落实上位规划的约束性指标要求，确定国土空间 开发保护的量化指标（见附表D1、附录E）。 3.2总体格局 落实国家和省的区域发展战略、主体功能区战略，优化 形成网络化、多中心（多节点）、开放式、集约型的国土空 间总体格局。 3. 2. 1 区域协同 落实上位规划提出的区域协调要求，重点要解决好水资 源分配、生态环境保护、基础设施衔接、公共服务设施共享、 邻避设施布局等区域协同重点问题。城镇密集地区的城市要 提出跨行政区域的都市圈、城镇圈协调发展的规划内容，促 进区域多中心、组团式、一体化发展。 3. 2. 2 空间格局 （1）优先确定保护空间：明确自然保护地等生态重要 和生态敏感地区，以及重要生态廊道、屏障和网络，维护生 态安全和生物多样性，构建连续、完整、系统的生态保护格 高。优先保护集中连片的优质耕地、牧草地以及具备改造潜 力的农地集中区，维护粮食安全，明确农业格局。

（2）综合部署开发空间：明确城镇体系的规模等级和 空间结构，提出村庄布局优化的原则和要求。完善网络化的 基础设施和公共服务设施，构建不同类型功能复合的城乡生 活圈。 （3）注重彰显特色空间：识别和发掘本地自然和人文 资源票赋，保护自然和历史文化遗存，塑造具有本地特色和 优势的魅力空间。 （4）合理统筹陆海空间：沿海城市应按照陆海统筹原 则确定生态保护红线。提出海岸带两侧陆海功能衔接要求， 制定陆域和海洋功能相互协调的规划对策。 3.2.3底线管控 落实、细化上位国土空间规划确定的生态保护红线、永 久基本农由、城镇开发边界（以下简称三条控制线）等划定 王务，统筹优化三条控制线。各地可结合地方实际，提出历 史文化、矿产资源等其他需要保护和控制的底线要求。 3. 2. 4 规划分区 落实主体功能定位，根据国土空间开发保护的总体格局 按照主导功能，在币域划分规划一级分区，在中心城区划分 规划二级分区（参考附录表B）。涉海城市的海洋发展区应 细化至规划二级分区。 3.3结构优化

3. 2. 4 规划分区

3.3.1 用地用海结构

依据城币性质和规划目标，结合城市空间格局，按照节 约集约原则，以盘活存量为重点优化用地用海结构。 （1）落实上位规划指标，明确用途结构优化方向，确 定全域主要用地用海的规模和比例，制定市域国土空间用途 结构调整表（见附录表D.2）。提出城乡建设用地集约利用 的目标和措施。优先保障住房、各类公共服务、殡葬等民生 设施用地，以及涉及军事、外事等特殊用地。 （2）确定中心城区各类建设用地总量和结构，制定中 心城区建设用地结构调整表（见附录表D.3）。提出不同规 划分区或社区生活圈的用地结构优化导向，鼓励混合用地 （3）提出城币地下空间开发目标、规模、分层分区 重点区域、地上地下协调、连通等管理要求。 （4）明确战略预留区，应对未来发展的不确定性。 3. 3. 2 整治修复 按照山水林田湖草生命共同体理念和国土生态化要求， 明确国土综合整治和生态系统修复的目标、重点区域、重大 工程，提升国土空间品质和资产价值。 3. 3. 3 城市更新 根据城市发展阶段、潜力和不同区域的特点，结合城乡 生活圈构建，划定城市更新区域和单元，明确城市更新的目 标、原则和重点区域。 西+

3. 3. 2 整治修复

围绕资源环境、社会民生、经济发展、安全韧性等相关 领域，结合城乡空间布局结构优化，进行要素配置。 3. 4. 1 资源能源 （1）按照以水定城、以水定地、以水定人、以水定产 京则，制定水资源供需平衡方案，优化用水结构，建设节水 型城市。提出市域重大水利工程布局，保障重大水利基础设 施建设用地。 （2）制定能源供需平衡方案，控制能源消耗总量，优 化能源结构，推动风、光、水、地热等本地清洁能源利用， 提高可再生能源比例，鼓励分布式能源布局，建设低碳城市 提出币域重要能源通道布局，保障重要能源基础设施建设用 地。 （3）提出重要矿产资源保护和开发的重点区域，处理 好保护与开采、地上与地下的关系。

3. 4.2 蓝绿网络和开敞空间

（1）明确河湖水系和湿地保护范围，统筹重点河湖岸 线及周边土地保护利用。明确天然林、生态公益林、基本草 原等为主体的林地、草地保护区域。 （2）结合市域生态网络，连通公园绿地与开敲空间： 提出通凤廊道和城乡绿道系统的布局和控制要求。 （3）确定中心城区绿地与户场用地的总量、人均面积 和覆盖率指标，提出社区公园与开敲空间的网络化布局要求

鼓励建设公园城市。 （4）确定结构性绿地、市级公园等重要绿地控制范围 （绿线），以及重要水体控制范围（蓝线），提出控制要求

3.4.3农产品保障空间

（1）落实耕地保护责任制和菜篮子币长负责制，优化 农业（畜牧业）生产空间布局，提出现代农业的重点发展区 域，以及生态退耕、轮作休耕、耕地补充的区域，提高粮食 和蔬菜自给率，改善土壤肥力，防止土壤退化。 （2）鼓励发展都市农业，发挥农田的生态、景观和间 隔功能。 （3）沿海城市要合理安排集约化海水养殖和现代化海 洋牧场空间布局

3.4.4 历史文化保护

（1）梳理市域历史文化遗产保护名录，明确和整合各 级文物保护单位、历史文化名城名镇名村、历史文化街区、 专统村落、历史建筑等历史文化遗存的保护范围，统筹划定 包括城市紫线在内的各类历史文化保护线。 （2）对历史城区、历史文化街区以及历史文化资源富 集地区，制定区域整体保护措施。

3.4.5 空间形态与风貌塑造

（1）提出全域山水格局的空间形态引导和管控原则， 对滨水地区、山麓地区、历史城区以及河口、海岸等其他自

然和人文资源富集地区提出有针对性的管控要求，标识有景 观价值的制高点、视线走廊、山水轴线等GB／T 51380-2019 宽带光纤接入工程技术标准(完整正版，清晰无水印) ，加强自然和人文 景观的整体保护与塑造。 （2）明确空间形态重点管控地区，提出城市开发强度 分区及容积率、密度等控制指标，以及高度、风貌、天际线 等空间形态控制要求。控制建筑高度，严格控制新建超高层 建筑。 （3）对乡村地区分类分区提出风貌和高度控制等空间 形态塑造和管控要求，体现田园风光、当地特色

3.4.6就业与住房保障

（1）结合城乡生活圈构建，协调重要产业园区与中心 城区的关系，鼓励发展产业社区，促进产城融合，避免形成 单一功能的大型居住区。 （2）按照地区生活圈，优化中心城区居住和产业用地 结构和布局，促进职住平衡。提出中心城区人均居住用地面 积。鼓励政策性住房优先布局在交通和就业便利地区，适度 提升轨道交通站点等大容量公交枢纽周边居住用地开发强 度。严控高层高密度住宅。

3. 4. 7 公共服务

（1）针对人口老龄化、少子化趋势，补齐公共服务设 施短板CECS 526-2018-T 智慧住区建设评价标准，明确配置内容和标准，建设全年龄段人群友好健康 城市。

（2）根据常住人口的总量和结构特征，结合不同尺度 的城乡生活圈，提出公共服务中心体系和分区分级配置的布 局要求。 （3）确定中心城区公共服务设施用地总量和比例，重 点提出医疗、康养、教育等设施的配置标准和布局要求。

3. 4. 8 综合交通